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A Constituição Federal estabelece a independência entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, mas as emendas parlamentares têm comprometido esse equilíbrio, transferindo a condução do orçamento do Executivo para o Legislativo. Para 2026, as emendas devem totalizar R$ 61 bilhões, representando 70% dos investimentos discricionários do orçamento federal, o que limita a capacidade do Executivo em implementar políticas públicas.
Odilon Guedes *
A Constituição Federal estabelece, em seu artigo 2º, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são independentes e harmônicos entre si. Esse princípio é um dos pilares da democracia brasileira. No entanto, o modelo que as emendas parlamentares assumiram nos últimos anos vem alterando gravemente esse equilíbrio ao transferir, na prática, parte da condução do orçamento público do Executivo para o Legislativo.
A Constituição atribui ao Poder Executivo a responsabilidade de elaborar o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), conforme previsto no artigo 165. Cabe ao governo definir prioridades, estabelecer metas e distribuir os recursos públicos a partir de uma visão integrada das necessidades do país.
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Quando parcelas cada vez maiores do orçamento passam a ser direcionadas por emendas parlamentares, essa lógica de planejamento é enfraquecida, dificultando a execução de políticas estruturantes, que exigem uma visão nacional e coordenação centralizada. Problemas como infraestrutura, saúde, educação, mobilidade e desenvolvimento regional dificilmente podem ser enfrentados por meio de iniciativas isoladas
Surge, então, uma questão relevante. Se o Congresso Nacional é responsável por fiscalizar a execução orçamentária da União, conforme determina o artigo 70 da Constituição, até que ponto a fiscalização é preservada e mantém independência quando parte significativa dos recursos foi indicada pelos próprios parlamentares? Trata-se de uma situação inaceitável que merece a reflexão e o repúdio sob a ótica do equilíbrio institucional.
Outro aspecto preocupante é o impacto sobre a capacidade de investimento do Governo Federal. Para 2026, as emendas parlamentares devem alcançar aproximadamente R$ 61 bilhões, valor equivalente a cerca de 70% dos investimentos discricionários previstos no orçamento federal. Isso reduz significativamente a margem de atuação do Executivo para implementar políticas públicas de alcance nacional.
Vale lembrar que estados e municípios já recebem transferências constitucionais e legais, como é o caso de recursos do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, do Sistema Único de Saúde (SUS), além das parcelas do ICMS e do IPVA destinadas aos entes subnacionais. A ampliação contínua das emendas acaba criando uma sobreposição de mecanismos de distribuição de recursos, sem integração com o planejamento governamental.
Há ainda uma consequência política importante. A destinação direta de recursos por parlamentares tende a fortalecer relações de dependência política em suas bases eleitorais. IO famoso toma lá dá cá contribui para a manutenção de estruturas tradicionais de poder, reduzindo a renovação da representação política. Em vez de fortalecer o debate sobre políticas públicas nacionais, o modelo estimula a lógica do chamado “curral eleitoral”.
Também não se pode ignorar os frequentes questionamentos sobre a transparência do controle destes recursos. Nos últimos anos, diferentes investigações, auditorias e decisões do Supremo Tribunal Federal evidenciaram graves problemas de corrupção relacionados à rastreabilidade, publicidade e fiscalização das emendas parlamentares. Esses episódios recorrentes demonstram a necessidade de mecanismos rigorosos de transparência e controle e prestação de contas.
O resultado desse processo é preocupante. Ao mesmo tempo em que reduz a capacidade de planejamento do Poder Executivo, amplia a influência do Legislativo sobre a execução orçamentária e enfraquece um dos princípios fundamentais da Constituição: o equilíbrio entre os Poderes.
Mais do que um debate sobre orçamento, trata-se de uma discussão sobre a qualidade da democracia brasileira. Um país de dimensões continentais e profundas desigualdades sociais precisa de planejamento de longo prazo, coordenação nacional e investimentos estruturantes. Quando a maior parte dos recursos discricionários passa a ser pulverizada por interesses locais, perde-se a capacidade de enfrentar os grandes desafios econômicos e sociais do país.
(*) Odilon Guedes é Economista e Mestre em Economia pela PUC/SP. Professor Universitário e Membro do Conselho Federal de Economia. Autor do livro Orçamento Público e Cidadania (Ed. L. Física). Foi Presidente do Corecon/SP, Vereador e Subprefeito na cidade de São Paulo
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